Terras Raras: China e as restrições à exportação de matérias-primas

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Neste mês de maio que passou a China eliminou as quotas de exportação impostas às chamadas “terras raras”, um complexo de minerais indispensáveis para a produção de diversos produtos de alta tecnologia, de televisores a turbinas eólicas, em cumprimento da decisão do Órgão de Solução de Controvérsias (OSC) que a condenou em 2014.

As quotas contestadas na OMC foram instituídas em 1999, para limitar a quantidade exportada de “terras raras”.

A China é, atualmente, responsável por 90% da produção desses materiais. Nem sempre foi assim; no século passado, outros países também produziam terras raras, inclusive o Brasil. No entanto, devido a regulações restritivas sobre o processo de extração de tais produtos, considerado altamente poluidor, e o fato de a China conseguir produzir terras raras a preços muito baixos, seus principais consumidores pararam de explorá-las domesticamente e passaram a importá-las do país asiático.

Assim que a China adotou as medidas restritivas às exportações, o preço das terras raras sofreu uma forte alta com a limitação da oferta. Em 2012, União Europeia, Japão e Estados Unidos iniciaram processos na OMC. Segundo eles, a restrição limita o acesso de outros países aos minerais, favorecendo os produtores chineses e prejudicando outros produtores e consumidores. As empresas teriam que se instalar no país para ter acesso aos minerais sem ter que pagar altas taxas de importação e a China passaria a exportar produtos de alta tecnologia, em vez de seus insumos. Alegaram assim que as quotas seriam uma violação ao art. XI do GATT, que proíbe a imposição de restrições quantitativas às importações ou exportações, e ao Protocolo de Acessão da China à OMC, instrumento pelo qual o país assumiu compromissos adicionais no que se refere à eliminação de restrições quantitativas.

Por sua vez, a China alegou que tais limitações são necessárias para frear a exaustão de recursos naturais escassos e a degradação ambiental resultante da intensa exploração de tais minérios, cujo processo de produção resulta em rejeitos radioativos. A China admitiu, portanto, que as quotas seriam uma violação de seus compromissos na OMC, mas argumentou que a medida seria justificada nos termos do Art. XX do GATT, que prevê no item (g), como exceção aos compromissos de liberalização, a adoção de “medidas relacionadas à conservação de recursos naturais exauríveis”.

O OSC entendeu, no entanto, que a violação ao GATT não se justifica pois o item (g) do Art. XX exige que “tais medidas [sejam] implementadas conjuntamente com restrições à sua produção ou consumo doméstico”, o que não aconteceu no mercado interno Chinês.

Além disso, o OSC entendeu que a China não poderia recorrer ao Art. XX do GATT para justificar uma violação do previsto no seu Protocolo de Acessão. No caso China – Insumos (Raw materials – DS 394, 395 e 398), o Painel e o Órgão de Apelação já haviam se pronunciado nesse sentido.

Assim como em outras decisões, o Órgão de Apelação buscou avaliar se há “razões cogentes” para que se afastasse o precedente, sem definir o que significaria tal expressão. Decidiu, após uma análise extensiva sobre as circunstâncias do caso e os dispositivos relevantes, conforme as regras de interpretação do direito costumeiro internacional, que as disposições violadas do Protocolo de Acessão da China não podiam ser consideradas parte integrante do GATT e, portanto, não poderiam ser justificadas sob seu Artigo XX.

Após a condenação, a China informou que adequaria sua legislação às regras da OMC e as quotas de exportação foram substituídas pela necessidade de licenças de exportação, o que na prática manteria certo controle sobre o comércio desses materiais.

O caso é de extrema importância para o Brasil pela importância do produto em questão (terras raras) e pelas possíveis implicações da decisão em relação à soberania de um país sobre seus recursos naturais. A decisão mostra que a autonomia em relação ao manejo desses recursos não é ilimitada, podendo seu exercício ser limitado por compromissos assumidos em acordos comerciais.

A China inclusive argumentou que o entendimento do OSC no sentido de que as exceções do Art. XX do GATT não se aplicam aos Protocolos de Acessão significaria que a liberalização comercial deve ser promovida a qualquer custo. No entanto, o Painel procurou restringir as implicações práticas da decisão ao afirmar que o único resultado dessa interpretação, no caso concreto, é a conclusão de que as quotas de exportação são instrumentos proibidos.

O potencial de exploração das terras raras no Brasil e a dependência em relação ao país asiático foram recentemente alvo de debates na mídia e no Senado brasileiros. Foi criada uma subcomissão dedicada às terras raras no âmbito da Comissão de Ciência, Tecnologia e Inovação do Senado, cujo objetivo é criar um marco regulatório para a exploração das terras raras, com o objetivo de dar segurança jurídica e incentivar sua exploração no Brasil.

 

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