Em meio à crescente preocupação com as grandes questões ambientais, estratégicas e sociais, a Economia Circular (“EC”) surge como possível resposta, ao desacoplar o crescimento econômico de insumos.

A Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (“OCDE”) também já se ocupou do tema, classificando diferentes Modelos Circulares conforme os fins almejados para diferentes produtos, serviços e estágios das cadeias de valor.

Uma transição para o modelo de EC exige, porém, coordenação global. Nesse sentido, o comércio internacional pode oferecer respostas jurídico-regulatórias face à atual falta de coordenação entre países, e aos atritos entre regramentos nacionais. São diversos os instrumentos, mas igualmente os desafios.

O relatório da CCI conclui que o fomento da circularidade exigirá ações no contexto de fóruns multilaterais em acordos regionais ou bilaterais de livre comércio. Aponta, como possibilidades, a inclusão de uma dimensão circular nas negociações sobre bens e serviços ambientais (“ESG”); ações contra medidas não-tarifárias, que permanecem como obstáculos significativos ao comércio; e o desenvolvimento de princípios através de soft law e guidelines.

A International Chamber of Commerce (“CCI” na sua sigla em português) publicou nesta última terça-feira (14/12/2021) o estudo “A Economia Circular e o Comércio Internacional: Opções para a Organização Mundial do Comércio”[1].

A organização, uma das mais importantes na regulação do comércio internacional e na solução de controvérsias comerciais, empreendeu uma revisão de literatura e entrevistou diversos stakeholders – como gestores políticos, pesquisadores e agentes privados – com o propósito de entender os desafios para concretizar e operacionalizar a adoção de modelos de negócios circulares em escala global. O relatório apresenta os seus achados.

A proposta de uma Economia Circular (“EC”) surge em meio à crescente preocupação com as grandes questões ambientais, estratégicas e sociais, e visa uma maior eficiência na exploração de recursos, dissociando o crescimento econômico de insumos (material inputs)[2]. O modelo circular é visto como resposta possível ao perigo de escassez e volatilidade nos preços de certos recursos. A EC é também vista por alguns como oportunidade de re-industrialização, crescimento no PIB e criação de novos empregos – especialmente de trabalhos ditos decentes.[3]

A Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (“OCDE”), que reúne as maiores economias desenvolvidas, também se ocupou com o tema e delineia cinco principais modelos de negócios capazes de conduzir a transição para uma EC: os Modelos Circulares de Fornecimento visam a substituição de insumos por materiais renováveis ou recuperados[4]; um segundo tipo de Modelo, de Recuperação de Recursos, concentra-se em recolher e classificar materiais residuais (como metal, plástico ou papel) para que sejam transformados em materiais denominados de “secundários”[5]; já o Modelo Circular de Extensão da Vida Útil dos Produtos visa prolongar a durabilidade de produtos e evitar seu descarte – pela reutilização (é o caso dos bens de segunda mão), conserto, renovação ou remanufatura desses produtos; o quarto Modelo Circular, de Compartilhamento, utiliza mecanismos de copropriedade e de acesso compartilhado a bens e ativos (por exemplo, de moradias ou veículos) de consumo subutilizados; por fim, os Sistemas de Serviço Produto-Serviço (“PSS”)[6] têm como exemplos notórios as plataformas online de acesso a músicas ou filmes.

O comércio internacional deve desempenhar papel fundamental na transição para uma EC na medida em que a transformação não se pode dar sem que sejam considerados os diferentes estágios da cadeia de valor. O relatório da CCI aponta para a importância de se levar em conta os materiais embutidos nos bens comercializados, ao avaliar seu consumo e desacoplamento. É igualmente relevante considerar como o valor agregado dos bens não acompanha o aumento no volume de materiais comercializados – o que indica uma crescente tendência de terceirização.

Os achados empíricos do documento sugerem que o desacoplamento de insumos do produto final ainda não ocorre em larga escala. O relatório prevê, como tendências de uma EC, que a importação de matérias-primas dificilmente diminuirá, enquanto a demanda por matérias-primas secundárias, lixo reciclável, bens de segunda mão e serviços provavelmente aumentará. Frente ao aumento generalizado de importações, o impacto na exportação dependerá das vantagens comerciais de cada país, tendo como consequência o aprofundamento da especialização entre as nações de exportação de commodities.

Reconhecendo a limitação de classificar bens e mensurar os fluxos globais, o relatório apresenta um panorama de bens e serviços relacionados à EC.

• No âmbito do comércio de lixo e sucata, o norte global ainda concentra a maior parte dos fluxos, especialmente os EUA, EU e China. A OCDE estima que 82% das trocas comerciais são de metais sucateados, enquanto papel e plástico representam 12% e 3%, respectivamente. Do ponto de vista ambiental, não é possível concluir pela eficiência ou desacoplamento de materiais observando apenas os fluxos de lixo e sucata. Seria mais relevante considerar se os resíduos são processados e recuperados de modo sustentável – o que depende de estruturas nacionais que assegurem um destino apropriado ao lixo e sucata.
• Nos últimos vinte anos, estima-se que o comércio de matérias-primas secundárias dobrou, alcançando 9.6 bilhões de dólares em 2019, largamente concentrado nos EUA, EU e China. Com o fortalecimento desse mercado, torna-se indispensável rever como os bens são regulamentados e classificados, para evitar que matérias-primas secundárias sejam categorizadas como resíduos.
• No que tange aos serviços, o relatório identifica sua crescente prevalência nas cadeias de valor[7], junto à digitalização, tendências observáveis, por exemplo, no surgimento de diferentes tipos de serviços (como os PSS).

Com relação à interface entre as regras de comércio internacional e a promoção da EC, têm-se que as respostas jurídico-regulatórias para uma maior circularidade foram, até o momento, majoritariamente propostas no âmbito nacional, com baixo nível de coordenação. O principal problema da falta de articulação aos atores do comércio internacional reside nas diferenças entre jurisdições no que tange ao desenho e à implementação de standards, regulações e procedimentos de conformidade. Os atritos entre os regramentos distintos resultam em custos adicionais, principalmente para as pequenas e médias empresas, o que acaba por gerar o efeito perverso de reduzir os incentivos à adoção consistente de medidas que promovam a circularidade ao longo das cadeias globais de valor.

São diversos os instrumentos de comércio internacional que podem ser destinados ao fomento da circularidade econômica, entre eles: (i) restrições quantitativas impostas por razões ambientais, como as focadas na redução de dejetos de plástico, papel e metal; (ii) esquemas de responsabilidade ampliada para produtores, como esquemas de take-back, sistemas de depósito-reembolso ou requerimentos de reciclagem, atribuem aos produtores a responsabilidade de lidar com o fim da vida útil de seus produtos e de suas embalagens; (iii) imposição de tributos relativos ao manejo e descarte de materiais; (iv) compras públicas circulares, consubstanciadas na imposição de requisitos de circularidade em procedimentos licitatórios, seja ao nível do produtor ou do produto; e (v) procedimentos de avaliação da conformidade e imposição de standards para embalagens e demais aspectos.

Ao passo que existem diversos instrumentos para promoção da circularidade, também perduram inúmeros desafios – desde limitações de nomenclatura até efeitos adversos causados por barreiras comerciais e restrições às exportações. Exemplo notório é a falta de harmonização entre práticas domésticas para classificar e distinguir determinados produtos, como é o caso de matérias-primas secundárias ou mercadorias para remanufatura, que podem ser consideradas como resíduos em algumas jurisdições e cuja reexportação não é permitida.

Além das barreiras à importação, as restrições à exportação de resíduos e sucata (sob a forma de proibições, quotas, taxas ou licenças não automáticas) resultam em preços mais baixos de sucata metálica no país, desincentivando sua coleta, aumentando os preços dos materiais secundários no mercado mundial, tornando-os menos competitivos em comparação com os primários. Finalmente, os incentivos proporcionados por subsídios também podem afetar uma transição circular da economia a partir do apoio dado à produção e ao consumo de energia de combustíveis fósseis.

O relatório da CCI conclui que o fomento da circularidade exigirá ações no contexto de fóruns multilaterais como a Organização Mundial do Comércio (“OMC”) ou em acordos regionais ou bilaterais de livre comércio. A OMC pode proporcionar o espaço necessário para que os membros discutam políticas ambientais, apoiando uma transição circular da economia, fornecendo um espaço de diálogo, monitoramento, negociações comerciais e assistência técnica entre países. Para tanto, o relatório apresenta três hipóteses de abordagem da questão:

• Inclusão de uma dimensão circular em futuras negociações no âmbito da OMC acerca de bens e serviços ambientais (“EGS”), a nível multilateral ou plurilateral. A depender das negociações, a discussão poderia se dar nos termos de tecnologias específicas (energia renovável, técnicas de reciclagem) ou em termos de problemas ambientais específicos (gestão de recursos, mudanças climáticas). Um segundo passo seria identificar um conjunto de bens e serviços relacionados com a EC, em parceria com o setor privado e os demais atores no cenário do comércio internacional.
• Além das barreiras tarifárias, as medidas não-tarifárias são obstáculos significativos ao comércio, afetando bens e serviços relacionados à economia circular. Já houve, na OMC, uma discussão acerca de bens remanufaturados, que pode ser estendida a outras etapas das cadeias de valor circulares, como o comércio de bens recondicionados, matérias-primas secundárias ou bens de segunda mão. Isso resultaria em ações sobre medidas não-tarifárias aplicadas a produtos em fase de fim de vida útil.
• Por fim, seria possível avançar no tema através de soft law e de guidelines. Essa abordagem propicia a construção de princípios comuns para guiar o estabelecimento de regulamentos, normas e procedimentos de avaliação de conformidade. Tais princípios orientariam os governos a elaborar suas políticas de economia circular, de modo que minimizem consequências adversas e assegurem seus objetivos legítimos em termos de políticas públicas. Desse modo, seria possível identificar um conjunto de boas práticas regulatórias na concepção de medidas de EC.

[1] ICC. The Circular Economy and International Trade: Options for the World Trade Organization. Nov 2021.

[2] Acesso em: https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Glossary:Direct_material_input_(DMI). Acesso em 20 de dezembro de 2021.

[3] Mais informações em: https://www.ilo.org/brasilia/temas/trabalho-decente/lang–pt/index.htm; https://www.iisd.org/system/files/2020-12/circular-economy-jobs.pdf; https://stats.oecd.org/glossary/detail.asp?ID=6397. Acesso em 20 de dezembro de 2021.

[4] Disponível em: https://www.epa.gov/smm/frequent-questions-about-comprehensive-procurement-guideline-cpg-program#6. Acesso em 20 de dezembro de 2021.

[5] Ver: https://publications.parliament.uk/pa/cm201415/cmselect/cmenvaud/214/214.pdf. Acesso em 20 de dezembro de 2021.

[6] Mais sobre em: http://www.portaldeconhecimentos.org.br/index.php/por/Conteudo/Sistema-Produto-servico. Acesso em 20 de dezembro de 2021.

[7] Fenômeno conhecido como “servicification”. Mais sobre o tema em: https://unctad.org/system/files/non-official-document/c1mem5_2017_124_S3_Miroudot_2.pdf. Acesso em 20 de dezembro de 2021.