Em meio ao conflito na Ucrânia, diversas foram as sanções aplicadas à Rússia pelos Estados Unidos e União Europeia, com adesão de outros países, tais como Japão e Canadá. Dentre as medidas adotadas para isolar e pressionar a Rússia, destaca-se a remoção de diversos de seus bancos do sistema conhecido como “Swift”, serviço de mensagens financeiras internacionais.

Histórico

A Sociedade de Telecomunicações Financeiras Interbancárias Mundiais (“Swift”) surgiu em 1973 sob a forma de cooperativa internacional entre 239 bancos de 15 países diferentes. Com sede em Bruxelas, a Swift foi fundada para atender à demanda por um sistema de comunicação interbancária mais confiável, seguro e eficiente, dado o crescente volume de transações financeiras internacionais.

Até o seu surgimento, as trocas eram operacionalizadas através do chamado Telex. Apesar do grande avanço desde a invenção do telégrafo elétrico em 1840, os aparelhos de teleprinter exchange apresentavam limitações – dentre elas, a velocidade e custo do envio de grandes volumes de mensagens, e sua falta de padronização.

Estrutura e Legalidade

Sob a legislação belga[1], a Swift é constituída como Sociedade Cooperativa (société coopérative)[2], cuja responsabilidade é limitada. Como finalidade, a sociedade declara visar satisfazer as necessidades de sua “comunidade” global de acionistas, permitindo que eles, assim como seus demais clientes, se comuniquem de forma segura, confiável e padronizada, possibilitando concretizar o objetivo de desenvolver suas atividades econômicas[3].

Além de contar com diferentes categorias de filiação (para membros acionistas ou não), possui também um Conselho Diretivo, de até 25 Diretores com mandato de três anos[4]. Enquanto órgão colegiado, o Conselho tem as prerrogativas de emitir e executar resoluções, aprovar contas anualmente, e estabelecer comitês para funções específicas. O papel de administração das atividades rotineiras é delegado ao Diretor Executivo (CEO)[5].

O Estatuto (Swift By-laws) também prevê o direito belga como aplicável em caso de controvérsias. Se não solucionadas por vias amigáveis, as partes podem recorrer à arbitragem da Câmara Internacional de Comércio.

Papel e desdobramentos nos dias de hoje

Atualmente, a Swift consolida-se como o serviço internacional de facto para padronização e comunicação de mensagens financeiras. Em termos de governança das relações econômicas internacionais, isso significa que o essencial das trocas de pagamentos passa por um sistema de comunicação privado. Estar fora do arranjo equivale, praticamente, a estar fora da economia global.

Assim, a institucionalização do sistema Swift é evidência de como atores privados podem estabelecer standards, conformando o cenário normativo de governança global e influenciando a economia e a geopolítica.

A prevalência da Swift e sua centralidade para os atores econômicos se encontram com um outro fator de possível exclusão que é a dominância do padrão dólar na economia global – o fato de que as trocas se fazem nessa moeda, combinado com a necessidade de que as operações em dólares passem por um banco americano. Assim, os operadores precisam fazer parte do arranjo privado e, normalmente, dependem da vontade política de um país específico[6].

A decisão de excluir instituições financeiras do sistema pode, a rigor, ser uma medida de natureza privada e isso colocaria em questão a legitimidade do regulador privado para decidir a governança de temas de interesse público. No que respeita à recente exclusão de instituições russas do sistema, que tende a impedir ou a tentar impedir o acesso de um determinado Estado ao mercado internacional, no entanto, a decisão decorre das normas as quais a Swift está submetida. Com efeito, por estar incorporada ao direito belga e, portanto, sob jurisdição europeia, a Swift deve seguir as Resoluções do Conselho da União Europeia. Por esse motivo que a exclusão de certos países da Swift tem sido poderosa medida unilateral coercitiva – a que muitas vezes nos referimos como “sanções”.

Face a essa concentração de poder nas mãos de alguns poucos atores políticos, principalmente os Estados Unidos e a União Europeia, que funcionam em concerto, têm surgido tentativas de criar sistemas alternativos ao do Swift, tais como:

• União Compensatória Asiática[7] (SEPAM, em persa, ou ACU – Asian Clearing Union), criado pelo Irã (1974);
• Sistema para Transferência de Mensagens Financeiras (SPFS – System for Transfer of Financial Messages), criado pelo Banco Central da Rússia (2014);
• Sistema de Pagamentos Interbancários Internacionais (CIPS – Cross-Border Interbank Payment System) pela China (2015); e
• Instrumento em Apoio às Trocas Comerciais (INSTEX – Instrument in Support of Trade Exchanges) entre países europeus (2019).

[1] Em 2019, a legislação belga aplicável às sociedades e associações passou por importante reforma, ao ser introduzido o Código Belga (Belgian Code of Companies and Associations and miscellaneous provisions).  Disponível em: https://www.ejustice.just.fgov.be/cgi_loi/change_lg.pl?language=fr&la=F&table_name=loi&cn=2019032309. Acesso em 12 de maio de 2022.

[2] Scott e Zachariadis descrevem que a Swift foi fundada, em 1973, como uma “co-operative non-profit organisation”. Cf. Scott, Susan V. and Zachariadis, Markos (2012) Origins and development of SWIFT, 1973–2009. Business History, 54 (3). pp. 462-482.

[3] Artigo 4, Swift By-laws, June 2020.

[4] Artigo 17 e ss., Swift By-laws, June 2020.

[5] Swift Corporate Rules, disponível em: https://www.swift.com/about-us/legal/corporate-matters/swift-corporate-rules. Acesso em 12 de maio de 2022.

[6] VERHAGEN, Paul; CHAVANNES, Esther; BEKKERS, Frank. Chapter 4: Institutional angle: entanglements in the financial system. In. Flow Security in the Information Age. Hague Centre for Strategic Studies, 2020.

[7] Traduções livres para a nomenclatura de cada sistema.